تفاوت مالکیت بخش خصوصی و دولتی موضوعی است که پس از واگذاری ها خود را نشان داد. همگان بر این باورند که بخش خصوصی به دلیل هدفگذاری کسب درآمد و تنها با پشتوانه مالی خود بهتر از واحدهای دولتی می توانند طرح ها را به سرانجام برسانند و این تفکر هزینه- فایده، باعث می شود که عملکرد سازمان یافته تری نسبت به مجموعه های دولتی داشته باشند و یکی از اهداف واگذاری واحدهای پالایشی و پتروشیمی به بخش خصوصی هم به این دلیل بود. اما آنطور که به نظر رسید واگذاری ها تنها انتقال مالکیت شرکت ها بود و از این رو نتوانست آن اهداف ابتدایی طراحان را دنبال کند. پس از واگذاری ها همان مدیران دولتی در راس مدیریت این واحدها قرار گرفتند و رویه دولتی بودن همچنان بر این شرکت ها حاکم شد. واگذاری پتروشیمی و پالایشی ها بیشتر با هدف تکمیل زنجیره ارزش بنا نهاده شد اما این تکمیل زنجیره با انتظارات مورد هدف، تحقق نیافت و توسعه نامتوازنی را بویژه در حوزه پتروشیمی ها پدید آورد. در بخش پالایشی نیز اساسا زنجیره ارزش نیز موفقیت آمیز نبود. حال این توسعه نامتوازن به لحاظ مفهومی و ساختاری در ساختار پتروشیمی چگونه بوده است در گفتگوی ماهنامه دنیای انرژی با امیر کارگر کارشناس حوزه اقتصاد و حقوق و پژوهشگر در حوزه پالایشی و پتروشیمی ها و عضو کانون وکلای دادگستری، مورد بررسی قرار گرفته است. او در این گفتگو، توسعه نامتوازن را در نتیجه واگذاری ها، انتقال مالکیت ها که تنها با کارشکنی هایی به واسطه تعارض منافع پدید آمد، توضیح می دهد که مشروح کامل این گفتگو را در ادامه می خوانید.  
 
 
طراحی اولیه خصوصی سازی  و واگذاری ها در ابتدا بنا بود به شکلی تحقق یابد که به توسعه متوازن در حوزه پتروشیمی ها و پالایشی ها برسد. شما با توجه به تحقیقاتی که در حوزه توسعه اقتصاد واحدهای پتروشیمی و پالایشی داشتید بگویید که آیا توسعه ای با هدف واگذاری ها تحقق یافته است؟
منشا بسیاری از چالش ها در حوزه پتروشیمی و پالایشی در بخش تخصیص خوراک، قیمت گذاری ها و مسائل حقوقی دیگر در نتیجه انتقال مالکیت ها و واگذاری ها بوده است که مسیر را به سمت توسعه نامتوازن هدایت کرده است و این توسعه نامتوازن هم از جهت "جغرافیایی" و  هم از جهت"تولید محصولات" بوده است که در ادامه هر یک را به اجمال توضیح می دهم.
در واقع ریشه این توسعه نامتوازن پس از واگذاری ها روی داد. بر اساس اصل 44 قانون اساسی قرار شد خصوصی سازی را پیاد‌سازی کنیم اما به دلایلی آن اهداف نتوانست کامل تحقق یابد و حتی یک سری مزایایی که قبل از خصوصی سازی داشتیم از دست دادیم که اگر واگذاری ها صورت نمی گرفت شاید بهتر می بود. البته در آن زمان، پیش بینی طراحان این بود که اگر خصوصی سازی صورت گیرد قطعا تغییرات خوبی روی خواهد داد، اما تجربه تاریخ اقتصاد ایران نشان داده که واگذاری ها غالباً منجر به ایجاد رانت شده است. در آن زمان خواست طراحان افزایش بازدهی بود اما ایده کوچک سازی دولت، عملیاتی نبود و این موجب شد که بحران های اقتصادی و چالش هایی در بدنه شرکت های واگذار شده، پدیدار شود.
آیا می توان اذعان کرد که در ابتدا پیش بینی طراحان از واگذاری ها مثبت بود اما به دلیل نبود انگیزه کوچک سازی دولت، طرح واگذاری ها نتایج مطلوبی نگرفت و عملا منجر به پراکندگی شرکت های پتروشیمی و پالایشی و توسعه نامتوازن شد؟
این خصوصی سازی ما را وارد فاز جدیدی به نام ساختار خصولتی ها کرد. البته این شیوه مدیریت در ابتدا قابل پیش بینی بود چون رویکرد خصوصی سازی یعنی مجموعه ای که کار را بدون رانت اقتصادی و از ابتدا شروع کند و در فضای رقابتی کار کند و به توسعه برسد اما در خصوص این شرکت ها چنین رویه ای شکل نگرفت. بعضا واگذاری ها اولا غیر تخصصی بودند و دوم اینکه ناظر به روابط خاص اداره می شدند و اساسا به این موضوع نپرداختیم که چه شرکتی را به چه مجموعه ای با افزایش چه میزان سودآوری واگذار کنیم. باید به این اندیشه می کردیم که آیا این مجموعه ای که واگذار کردیم توانایی توسعه آن مجموعه را دارد؟ باید ارزیابی کنیم که برای خصوصی سازی چه رویکردی را هدف قرار دادیم. آیا واگذاری هایی که پیش بردیم، همان مدیران دولتی را بر سرکار آوردیم که با تفکر غیررقابتی بنگاه اقتصادی را هدایت کنند؟ مالکیت ها را در فروش های بلوکی به چه مجموعه هایی واگذار کنیم تا بتوانند مجموعه را به توسعه برسانند؟ پاسخ این است که در زمان واگذاری ها به این موضوعات توجهی نکردیم و این باعث پراکندگی در صنعت پتروشیمی شد. یعنی توسعه صنعت پتروشیمی تحت تاثیر مالکیت های متعدد بعضاً غیرتخصصی قرار گرفت و منجر شد هر واحد تولیدی در مدیریت بنگاه های اقتصادی خود با تعارض منافع مواجه شوند.
در حوزه پراکندگی جغرافیای نیز به دلیل تعارض منافع واگذاری هایی ترتیب دادیم. مثلاً پتروشیمی های بالادستی که عمدتاً نیاز به دسترسی به آب هم در فرآیند تولید و هم در فرآیند صادرات دارند را به دور از دریا و در مرکز کشور ایجاد کردیم، بعضا طرح های ناپخته و غیر تخصصی هدایت کردند. با اعداد و رقم هایی که قابلیت اتفاق افتادن نداشتند مثل راه اندازی پتروپالایشی در یک شهرستان بسیار کوچکی که اصلا قابلیت دفاع اقتصادی ندارد و صرفا به دلیل الزاماتی می بایست در آن شهرستان چنین طرح هایی اجرایی شود. پتروشیمی را به جای اینکه در نزدیکی آب ایجاد کنیم آن را به دلیل اصرار افراد صاحب نفوذ برای ایجاد اشتغال در منطقه و یا شهرستانی احداث کردیم که فاقد هر گونه زیرساختی برای ایجاد واحد پتروشیمی بوده است و این گونه می شود که ما درحال حاضر 7 تا 8 پتروشیمی تولیدی اوره و آمونیاک داریم. وقتی به صورت مالی پتروشیمی پردیس با لردگان نظری می اندازیم می بینیم که پتروشیمی لردگان به ازای هر تن 60 دلار باید هزینه حمل تا دریا را داشته باشد اما پردیس بدون هیچ هزینه ای کنار آب با سکوی بارگیری محصول تولیدی اش را وارد کشتی کرده و منتقل می کند. اینها حاصل آن تعارض منافعی است که وجود دارد.
البته بعضا هم طرح های قابل دفاعی نبودند که حتی دستگاه قضا برای عدم احداث چنین واحدهایی وارد عمل شد و پتروشیمی های مشکل زا را از ابتدا منحل اعلام کرد. اما سوال اینجاست که اشتغالزایی هم موضوع مهمی برای خانوارهای چندصدهزار نفری در منطقه وسیعی است که باید شغل داشته باشند. آیا این موضوع قابل دفاعی نیست؟
صنایع بالادست پتروشیمی که اشتغالزایی چندانی ندارند. این خطای محاسباتی است. در احداث پتروشیمی در بالادست به ازای یک میلیون دلار یک یا دو نفر، اشتغالزایی صورت می گیرد در حالیکه همین سرمایه در پایین دست بالغ بر 30 تا 40 نفر اشتغال ایجاد می کند. بالادست باید در کنار دریاها و در جایی که منابع و مواد اولیه به آن دسترسی داشته احداث شوند و محصولات حاصل از آن را بشود به راحتی حمل کرد و جهت توسعه و تولید صنایع پایین دستی، مواد حاصل را به سراسر کشور انتقال داده و از طریق توسعه زنجیره ارزش در کشور اشتغالزایی پایدار ایجاد کنیم، اینگونه است که پربازده است.
با این وجود صنایع پتروشیمی مزیت هایی برای کشور داشتند. ارزآور بودند. با همین خطاها، توسعه نامتوازنی که می‌گویید اتفاق افتاد. آیا موافق این ایده هستید؟
مسئله اصلی این است که پتروشیمی ها همبستگی مستقیمی با اقتصاد دارند. افزایش قیمت ارز متاثر از وضعیت پتروشیمی هاست. این واحدها به دلیل مشکلاتی که دارند نتوانسته اند ارز بیشتری وارد چرخه کنند. ببینید وقتی در زمستان پتروشیمی ها به دلیل ناترازی گاز تعطیل هستند این یعنی وارد چالش بزرگی می شوند. مجموعه پتروشیمی یک واحد صنعتی است و نمی تواند با خاموش و یا روشن کردن واحد تولیدی بلافاصله تولید خود را به حداکثر برساند. این واحد از زمانی که با رسیدن گاز شروع به فعالیت می‌کند حداقل یک ماه طول می کشد که به صددر صد تولید خود برسد و به همین دلیل این واحدها با اعداد قابل توجهی از عدم النفع مواجه اند. مثلا یک پتروشیمی که تولیدکننده اوره است و تکنولوژی پیچیده ای هم ندارد و محصولاتش هم گران نیست به طور روزانه به دلیل عدم تولید، تا 60 میلیارد تومان هم عدم النفع این مجموعه خواهد بود. حالا ببینید چه تعداد از این واحدها در کشور داریم.
در حوزه توسعه نامتوازن محصولی نیز توضیح دهید.
توسعه نامتوازن در فضای محصولی بدین معنی است که پتروشیمی ها چند زنجیره اصلی دارند: پلیمری ها، آروماتیک ها، شیمیایی ها، کودها و هیدروکربوری هاست. اما می بینیم که به یکباره در حوزه متانول نزدیک به 23 تا 24 میلیون تن به بهره برداری رسیده‌ایم و اصلا آینده ای برای اشباع متانول نداریم و می توان گفت تولید بیشتر آن محکوم به شکست است.
در ابتدا قرار بود تولید زیاد متانولی برای توسعه پایین دست باشد چون گاز متان در دسترس است و سیاستگذاران بر این مبنا تصمیم گرفتند آن را توسعه دهند. اما به نظر این چرخ دنده به خوبی بر سر جای خود قرار نگرفت و این بخش توسعه کافی پیدا نکرد در این مورد بیشتر توضیح دهید.
همواره سود عمده و آسان در خام فروشی بوده است. فرایند تبدیل گاز متان به متانول یک فرایند کم هزینه ای است و تکنولوژی خاصی نمی خواهد. از سویی دیگر متانول در یک بازه زمانی قیمتش خوب بود و این گونه بود که شروع به تولید متانول و به عبارتی نیمه خام فروشی کردیم چون سود حاصله خوبی می داد و پتروشیمی ها به این سمت حرکت کردند که فقط متانول تولید کنند. در نتیجه دیگر به دنبال توسعه پایین دست نیفتادیم. البته دولت یک سری امتیازاتی به بخش های مرتبط داد تا با تخفیف خوراک به صورت پلکانی پایین دستی پتروشیمی توسعه یابد اما پتروشیمی های متانول ساز با سودآوری بالا در این بخش تصمیم گرفتند متانول تولید کنند و دیگر به سراغ توسعه پایین دست نرفتند. البته تنها خریدار متانول ما چین است و چون تنها مصرف کننده چین است، لذا مدیریت عرضه و تقاضا تماماً در اختیار چین است درحالی که متانول خوراک یک سری محصولات میانی و نهایی مانند فرمالیدها و الفین ها از جمله اتیلن و پروپیلن ها است. چین از متانول ما استفاده می کند و یا حتی به عنوان سوخت هم از متانول استفاده می شود.
در حوزه متانول هم اگر سودآوری دارد و خریدار هم هست، چرا تولید انبوه آن مانع است؟
مسئله این است که دست ما برای خریدارمان رو شده است. یعنی کاملا قیمت عرضه و تقاضا آن تحت کنترل چین است و گاها با قیمت های پایین و بدون رقابت خریداری می کند. چین به دنبال سود خودش است. از این طرف وقتی ما متانول زیادی در کشور تولید می کنیم یک نوع  رقابت منفی بین تولیدکنندگان داخلی روی می دهد و این باعث می شوند، قیمت کاهش یابد چون تولیدکنندگان هر کدام می خواهند متانول تولیدی خود را زودتر بفروشند تا به درآمدزایی برسند. مسئله دیگر این است که صندوق های بازنشستگی که این پتروشیمی ها زیر مجموعه آنها هستند و باعث شده اند که یک سری از این شرکت ها سود انباشته شده ای نداشته باشند و سود حاصله خود را بین بازنشسته ها و برای حقوق ماهانه آنها توزیع کنند؛ پس دیگر اعدادی باقی نمی ماند که این واحدها بتوانند توسعه یابند و مجبور به فروش سریعتر و ارزان تر می شوند.
بررسی کنید پرتفوی سهام پتروشیمی هایی که در صندوق بازنشستگی هستند، این واگذاری پتروشیمی ها به گونه ای بوده که دولت بعضا به دلیل بدهی چند درصد از سهام پتروشیمی ها را به صندوق ها داده است و می بینیم که وزارت رفاه با تمام هلدینگ های تخصصی نفت، گاز و پتروشیمی و حتی پالایشگاهی که دارد سودآوریش به اندازه سودی که هلدینگ خلیج فارس که نهاد تخصصی است به دست نمی آورد. هلدینگ خلیج فارسی که حتی با سابیک عربستان که از فناوری های روز دنیا بهره می برد در حال رقابت است. پس باید واگذاری ها به صورت تخصصی اتفاق بیفتد.
ما در ابتدا به دلیل عدم کنترل مالکیت در صنعت پتروشیمی به شرایطی رسیدیم که این واحدها با چالش اقتصادی مواجه اند و اگر فکری به حال مالکیت ها و مدیریت های بیشتر واحدهای پتروشیمی نشود واقعا آینده صنعت پتروشیمی آینده قابل اطمینانی نیست و پتروشیمی اگر ضعیف شود اقتصاد با چالش بیشتری مواجه می شود. فرض کنید نهاده های دامی و تمام مسائلی که در گرانی اتفاق افتاده به دلیل ارز پتروشیمی ها بود که به واردکنندگان داده می شد، وقتی پتروشیمی ها نتوانند ارز مورد نیاز را وارد کنند واردات و تعادل در عرضه با مشکل مواجه می شود؛ از سویی دیگر باید پتروشیمی ها به لحاظ ساختار تولید تقویت شوند. مثلا پلیمری ها باید آپدیت شوند. ما بحثی به نام لایسنس و تکنولوژی داریم. تکنولوژی و فرایند آن بر قطعات و تجهیزات و مواد اولیه وقتی کنار هم قرار بگیرد می تواند محصولی را تولید کند. لایسنس ها هر دوره با ارئه فرمولاسیون دقیق می توانند مثلا از طریق  کاتالیزور اضافه شوند و سود آوری بیشتری بوجود آورند. وقتی این رویه نباشد مجتمع رشدی نمی کند. مثلا قالب گرید تولیدی پتروشیمی جم مربوط به 30 سال پیش است و نهایتا 10 درصد پیشرفت کرده باشد.
آیا کاهش سود پتروشیمی ها می تواند به ناترازی گاز و عرضه نامتقارن آن باشد و یا قیمت گذاری دستوری عاملی باشد که آنها به سودآوری کمتری برسند؟
صنعت پتروشیمی قبل از خصوصی سازی طوری طراحی شد که مثلا پتروشیمی A تولید کند تا محصول نهایی آن خوراک پتروشیمی B بشود و پتروشیمی B محصولی را تولیدکند که محصول نهایی آن خوراک پتروشیمی C بشود و بازدهی در نهایت از پتروشیمی C اخذ شود. حال وقتی خصوصی سازی شد و مالکیت ها تفکیک شد همه اینها به دنبال اقتصادی کردن خودشان برآمدند و باید فرمول های قیمت گذاری تغییر می کرد. خاطرمان هست قبل از خصوصی سازی چالش قیمت گذاری به شکل امروز نبود و اصلا پیچیده نبود درحالیکه این قدر اختلافات بالاست که پرونده های حقوقی و مطالبات و بدهی هایی به بار آورده است.
پتروشیمی نوری که به نوعی پتروپالایشگاه است، حدود 16 درصد سودآوری دارد. این باعث شده است که ما با تغییر مالکیت، واحدهای استراتژیک را به واحدهای زیان ده تبدیل کنیم. در اقتصاد لیبرال می گوید که دولت موظف است فقط به قسمت هایی از جمله بخش های استراتژیک ورود کند لذا همه جا نباید خصوصی سازی می کردیم مثل یوتیلیتی ها. دولت باید به تولید بیشتر فکر می کرد و بقیه به نتایج بهتری می رسیدند. وقتی این گونه شود بازار قیمت محصولش را بالا می برد، از طرفی قیمت محصول در مبدا هم افزایش می یابد و  این محصول خوراک پتروشیمی دیگر می شود و به صورت زنجیره با افزایش غیرقابل توجیهی مواجه می شود و در نهایت سرمایه گذاری دیگر توجیه پذیر نمی شود. حتی اگر سرمایه گذاری هم بشود افراد در میان دست سرمایه گذاری می کنند. این گونه می شود که مثلا  یک شرکت قیرسازی واحد خود را دقیقا در کنار پالایشگاه تبریز احداث می کند که فاصله این دو به اندازه یک فَنس است. این دو یک فرایند قیرسازی با دو مالکیت جدا دارند درحالی که این پالایشگاه، خود واحد قیرسازی داشت، وقتی خصوصی سازی می شود واحد قیرسازی پالایشگاه به شرکت دیگری داده می شود. در وزارت رفاه تاکید شد که بیاییم واحد قیرسازی را به همان پالایشگاه بدهیم که این پالایشگاه نیز از قیر سودآوری بیشتری داشته باشد.
بزرگترین چالش صنعت پتروشیمی چیست؟
چالش های صنعت پتروشیمی فناوری و تامین مالی است اما بزرگترین مسئله آن مالکیت است و اگر آن زمان که شرکت NPC تولید می‌کرد و PCC می فروخت، NPC می توانست یک سری فناوری را وارد کند، ولی ما فناوری های جدید را نتوانستیم وارد کنیم. از سوی دیگر موضوع ریکاوری گاز هم مطرح است که این ارتباط یکسویه ای با مالکیت ها دارد. تولید کننده های اتیلن که نیاز به خوراک اتان دارند زمانی که تفکیک مالکیت ایجاد کردیم وقتی با ناترازی گاز مواجه شدیم اولویت و دسترسی اتان با شرکت هایی است که در بالادستشان به اتان‌ریکاوری دسترسی دارند. به عبارتی وقتی هلدینگ خلیج فارس می تواند اتان‌ریکاوری را انجام دهد و مالک هلدینگ است می تواند خوراک اتان را به مجموعه های خود بدهد اما مجموعه های دیگری که اتان مصرف می کنند تا اتیلن تولید کنند را هم داریم ولی آنها از دسترسی کمتری برخوردارند و سرمایه گذاری جدید در این حوزه با چالش هایی نیز همراه است پس ادامه روند برای آنها با مشکلات عدیده ای مواجه خواهد بود.
چند درصد از مجموعه ها دچار این وضعیت هستند؟
ما در واگذاری به زنجیره نگاه نکردیم که در زنجیره چه شرکتی را به کدام مجموعه بدهیم تا زنجیره کامل شود. مثلا یکی از بررسی ها این بودکه پتروشیمی جم به صندوق بازنشستگی داده شود. این صندوق باید بقیه پتروشیمی ها را واگذار کند و فقط پتروشیمی های پلیمری را داشته باشد تا قطب پلیمری ها شود. یعنی هیچ پتروشیمی دیگری با صندوق رقابت نکند. ما به این زنجیره نگاه نکردیم و در این زنجیره هر تیکه را به مجموعه ای سپردیم و می بینیم چالش تعارض منافع وجود دارد و این تعارض منافع نمی‌گذارد توسعه رخ دهد و به گونه ای گروکشی اتفاق می افتد.
یک نکته دیگردر مورد مالکیت ها این است که دیگر نگاه بلندمدتی وجود ندارد. الآن هلدینگ ها و صندوق ها به شکلی است که مدیران درگیر روزمرگی هستند و عمر مدیریت ها کمتر از یک سال است ودیگر دیدی بلندمدت نداریم. مثلا زنجیره پروپیلن به آروماتیک ها توسعه نیافته است درحالی که باید توسعه پیدا می کرد. دنیا به این سمت می رود این محصولات باارزشند.
شما که مسئولیتی در حوزه حقوقی صنعت پتروشیمی و پالایشی دارید در حوزه قراردادهای پتروشیمی و پالایشی توضیح دهید که معمولا دیرکرد و کمبود سودآوری چه نوع چالش هایی را فراهم کرده است؟  
قراردادهایی که در حوزه پتروشیمی و پالایشگاه ها اجرا می شود EPC و EPCF و غیره است و بیشتر در ساخت و توسعه به کار می رود چون قراردادهای بالادست نفت ماهیت خاصی دارد و متفاوت است. البته الان بیشتر قراردادهای ما بین شرکت های داخلی است. سرمایه گذاری در پایین دست به صورت EPC است. این تیپ قراردادی در ساخت پتروشیمی ها به این دلیل بود که اگر ما در حوزه تکنولوژی با مشکل برخوردیم به صرفه تر است که EPC باشد که کار را به یک پیمانکار بدهیم. اما گاها در این نوع قراردادها E که ساخت است از P و C قرارداد جدا می شود و تفکیک کار با چند پیمانکار جلو می رود که این باعث می شود حضور چند تیپ پیمانکار، روند بهره برداری از پروژه را به تعویق می اندازد و بخشی به دلیل تعارض منافع است. مثلا وقتی قراردادی در پروژه احداثی بسته می شود گوشت پروژه را به یک پیمانکار و کارهای سخت و استخوانی را به پیمانکار دیگر می دهند چون بخواهند تفکیک بوجود آید اما در عمل برای انطباق اینها با یکدیگر با مشکل عدم اجرای تعهد در انجام کار مواجه می شوند حتی مانیتورینگ اینها مشکل ساز می شود واین گونه می شود که از نظر حقوقی پرونده زا هستند. یعنی میزان شکایت ها به دلیل دیرکرد و هماهنگ نشدن های دو یا چند پیمانکار و مطالبات کارفرمایی بیشتر شده و پرونده های حقوقی و پیگیری و نتایج آن مطرح می شود و در نهایت این گونه اقدامات است که پروژه را عقب می اندازد.
مریم میخانک بابایی