مریم میخانک بابایی- با آغاز به کار دولت سیزدهم، هیات‌وزیران ضرورت بازنگری در «لایحه تاسیس نهاد مستقل تنظیم‌گر بخش برق» را با پیشنهاد وزارت نیرو مبنی بر درخواست استرداد لایحه مذکور از مجلس شورای اسلامی پذیرفت و تشکیل چنین نهادی پس از بیش از چهارسال کار کارشناسی فعلا مسکوت مانده است و شواهد نشان می دهد که تمایلی به اجرا و عملیاتی شدن آن وجود ندارد.. درحالی که قانون، تشکیل نهاد تنظیم‌گر بخش برق را تا حدی ضروری می‌داند که دولت را مکلف کرده ظرف مدت سه ماه از دریافت پیشنهاد شورای رقابت، اقدام قانونی لازم را برای تاسیس آن انجام دهد (تکلیف ماده 59 اصلاح قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران)، جای پرسش است که چگونه بعد از گذشت چند سال هنوز این نهاد تشکیل نشده است و همچنان دلیل درخواست استرداد لایحه آن از مجلس معلوم نیست. مصوبه‌ای که در صورت تصویب در مجلس می‌تواند به دیگر بخش‌های اقتصادی مانند رگولاتوری گاز، پتروشیمی و ... هم تعمیم داده شود، اما ماهیت اجرایی آن فعلا معلوم نیست و باید منتظر اقدامات بعدی بود.
سندیکای شرکت‌های تولیدکننده برق یکی ازتشکل‌های بخش خصوصی است که سال‌هاست موضوع تشکیل این نهاد را دنبال می‌کند. برای یافتن حداقل پاسخ به این سوال که چرا تشکیل چنین نهادی تا یک قدمی اجرایی شدن خود قرار داشته، اما به درخواست وزارت نیرو مسکوت مانده است، با پرویزغیاث‌الدین دبیر سندیکای شرکت‌های تولیدکننده برق گفت‌وگویی داشته‌ایم که در ادامه می‌خوانید.
از آن‌جایی که سندیکای شرکت‌های تولیدکننده برق بسیار پیگیر موضوع ایجاد نهاد تنظیم‌گر و یا رگولاتوری بود حال با وضع موجود که وزارت نیرو این لایحه را از مجلس پس گرفته است، شما چه نظری در این زمینه دارید؟ البته قبل از پاسخ به این پرسش بگویید که این نهاد از ابتدا برای ایجاد با چه چالش‌هایی همراه بوده و همچنان بی‌نتیجه هم باقی مانده است؟
اگر بخواهیم از ابتدا در مورد دلایل تاسیس این نهاد صحبت کنیم این موضوع به تصویب و اجرای قانون سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی برمی‌گردد؛ یعنی زمانی که شرکت‌های دولتی، خصوصی شدند و واگذاری‌ها مانند نیروگاه‌ها و پتروشیمی‌ها صورت گرفت. از سوی دیگر بسیاری از شرکت‌های تولیدکننده برق غیر دولتی و یا خصوصی هستند و بیش از 60 درصد برق کشور را تامین می‌کنند و این موضوع ضرورت ایجاد نهاد تنظیم‌گر را بیشتر کرد. در واقع با توجه به این که بخش خصوصی، برق تولیدی خود را به وزارت نیرو می‌فروشد، آن هم وزارت نیرویی که به صورت انحصاری تنها خریدار برق است و خود نیز تولید کننده برق، باید نهادی باشد که بین این دو بخش نظارت کند. این که کدام بخش و با چه قیمت و چه میزان برق را بفروشد می‌تواند در نهاد تنظیم‌گر مستقلی پایش شود.
بر اساس قانون سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی، به شورای رقابت اختیار داده شد که اگر تشخیص داد در جایی و یا حوزه‌ای نیاز به نهادی تنظیم‌گر باشد، باید این نهاد تشکیل شود. تاریخچه ایجاد نهاد از آن جایی آغاز می‌شود که 5 سال پیش شورای رقابت تاسیس نهاد رگولاتوری را تایید کرد، وزارت نیرو هم آن را پذیرفت و به دنبال آن اساسنامه‌ای تدوین شد که به هیات وزیران (دولت یازدهم) رفت، اما متأسفانه با تأسیس آن موافقت نشد.
در آن زمان ما به عنوان سندیکای شرکت‌های تولیدکننده برق، با حمایت اتاق بازرگانی ایران و شورای رقابت، این موضوع را پی‌گیری کردیم تا این که در نهایت کمیسیون نظارت بر اجرای اصل 44 قانون اساسی در مجلس، قانون را به گونه‌ای تغییر و اصلاح کرد که اختیار دولت برای عدم تشکیل نهاد تنظیم‌گر گرفته شود.
این موضوع در دیگر کشورها نیز این گونه است؟ آن ها نیز برای ایجاد نهاد تنظیم‌گر چنین سختگیرانه عمل می‌کنند؟
در بسیاری از کشورها اعضای نهاد تنظیم‌گر و یا رگولاتوری حتی حق شرکت در مهمانی که یکی از دو طرف ( خریدار و فروشنده ) برگزار می‌کنند را ندارند یعنی باید اعضا کاملا مستقل باشند.
یعنی از اختیاردولت خارج شد و دولت حقی در این مورد که اساسا مخالف تاسیس این نهاد بود را از دست داد؟
بله همین طوراست. جلسات متعددی در شورای رقابت برای بررسی اساسنامه تشکیل می‌شد. جلسات متعدد و مفصلی از نمایندگان وزارت نیرو، شورای رقابت و ریاست جمهوری تشکیل می‌شد و گاهی اوقات در یک جلسه چندساعته روی تنها یک جمله از یک بند زمان صرف می‌شد که اختلاف نظر موجود برطرف شود. تا این که پس از چندین جلسه، اساسنامه تهیه شد و به شورای رقابت رفت در آنجا نیز با حضور نمایندگان اتاق بازرگانی و وزارت نیرو مجددا بند به بند این اساسنامه مورد بررسی قرار گرفت.
اختلافات از چه نوع بود آیا تعارض منافعی در میان بود؟
بله، در واقع با تشکیل نهاد تنظیم‌گر، بعضی از اختیارات وزارت نیرو سلب می‌شد و وزارت نیرو دیگر اختیار انحصاری در قیمت‌گذاری را نخواهد داشت. در حال حاضر اگر ما شکایتی از وزارت نیرو داشته باشیم باید به خود وزارت نیرو شکایت کنیم؛ به زبان عامیانه‌تر از خودش به خودش شکایت می‌کنیم! درحالی که اگر نهاد مستقل تنظیم‌گر باشد می‌توانیم در این نهاد اختلافات و مشکلات خود را مطرح کنیم و این نهاد بی‌واسطه و غیر جانبدارانه آن را رفع کند.
بعد از گذشت مراحل مذکور بالاخره اساسنامه به هیات دولت ارسال شد و طبق قانون، دولت ظرف 3 ماه باید برای تأسیس آن اقدام می‌کرد، اما متاسفانه پس ازگذشت ماه‌ها، در نهایت این اساسنامه برای بررسی به کمیسیون فرعی اقتصادی دولت رفت و دوباره بررسی خط‌به‌خط آن با حضور معاون حقوقی رئیس جمهور و اعضای کمیسیون فرعی دولت صورت گرفت و نهایی شد. در ادامه، بررسی آن در کمیسیون اقتصادی دولت دوازدهم و بعد هیات دولت انجام و در نهایت تشکیل این نهاد تنظیم‌گر به لایحه تبدیل شد. در آن برهه اعلام شد که این نهاد باید در مجلس تصویب شود. ضمن این که وزارت نیرو اصرار داشت دبیرخانه این نهاد در وزارت نیرو مستقر شود که خلاف قانون بود. نکته این جا است که وقتی دبیرخانه در وزارت نیرو باشد اعضای دبیرخانه نهاد وابسته به وزارت نیرو خواهند بود، در حالی که قانونا اعضای نهاد تنظیم‌گر و دبیرخانه آن باید کاملا مستقل باشند. سندیکای شرکت‌های تولیدکننده برق و اتاق بازرگانی با این موضوع مخالفت کردند، بنابراین این لایحه به مجلس رفت و این بند در کمیسیون‌های مجلس حذف شد.
اما با روی کارآمدن دولت جدید، پی‌گیری تشکیل آن متوقف شد و وزرات نیرو درخواست استرداد آن را از مجلس کرد؛ زیرا این نهاد بخشی از اختیارات وزارت نیرو را محدود و به نهاد مستقلی داده می‌شود. وزارت نیرو پیشنهاد استرداد آن را داد و با توجه به این که هنوز در صحن علنی مطرح نشده بود، این لایحه قابلیت استرداد داشت. اما مساله این‌جاست که از زمانی که این لایحه پس گرفته شده هم کار خاصی روی آن صورت نگرفته است و همچنان در بر همان پاشنه می‌چرخد و به نظر می‌آید که در این خصوص دوباره به شرایط 5 سال قبل برگشتیم که تازه درصدد تشکیل نهاد تنظیم‌گر بودیم!
به نظر شما دلیل این استرداد چه بود؟
همان طور که گفتم این نهاد تنظیم‌گر بخشی از اختیارات وزارت نیرو را می‌گیرد. بگذارید مثالی عرض کنم؛ فرض کنید شما در نظر دارید انشعاب برق بگیرید، برای این کار مشخصا به شرکت توزیع برق محل خود می‌روید و درخواست انشعاب می‌دهید. در واقع با توجه به این که فقط شرکت توزیع برق انحصارا این مسئولیت را برعهده دارد و برق را می‌فروشد، شما برای دریافت انشعاب انتخاب دیگری ندارید یا در موردی دیگر می‌دانید که تعرفه برق را وزارت نیرو با توجه به این که مشترکین پرمصرف و یا کم‌مصرف باشند تعیین می‌کند؛ یعنی گزینه
های متعدد و یا ارقام دیگری برای خرید برق وجود ندارد. این در حالی است که در دیگر کشورها، افراد با شرکت‌های متعددی می‌توانند قرارداد خرید برق آن هم بر اساس شرایط مصرف خود داشته باشد. در واقع مشترکین در آن حالت برای تعیین شرکت طرف قرارداد با توجه به قیمت‌ها و شرایط اعلام‌شده حق انتخاب دارند و بین شرکت های توزیع برق آن‌ها، رقابت وجود دارد. این رویکردِ رقابتی در اپراتورهای تلفن همراه در ایران هم برقرار است؛ در آن حوزه هم افراد به اختیار، از اپراتور مورد نظرشان اشتراک خریداری می‌کنند و در ساعات و یا روزهای متعدد می‌توانند بر اساس نیاز و بودجه خود از شرایط متعدد انتخاب و استفاده کنند. این آزادی عمل به دلیل عدم تمرکز و انحصار در ارائه و یا استفاده از خدمات است. این در حالی است که در حوزه برق و حتی گاز حق انتخابی وجود ندارد. بنابراین باید نهاد تنظیم‌گری مستقل تشکیل شود.
به نظر می‌آید نهاد تنظیم‌گر به نفع وزارت نیرو هم هست. این طور نیست؟
بله همین طور است. با وجود نهاد تنظیم‌گر، وزارت نیرو دیگر مجبور نیست برق را به بعضی از ارگان‌ها و نهادها مجانی بدهد و این نهاد تنظیم‌گر است که قیمت فروش برق را تعیین می‌کند.
نهاد تنظیم‌گری که در کشور ما طراحی شده است مانند نمونه کشورهای پیشرفته است و یا ساختار متفاوتی دارد؟
رگولاتوری برای جایی است که انحصار طبیعی وجود داشته باشد، اگر انحصار نباشد نیازی به نهاد رگولاتوری نیست. وقتی شما تصمیم به خرید کالایی دارید قطعا از آن نمونه‌های متعدد و یا شرکت و یا محل‌های فروش متعددی موجود است.
بورس انرژی شرکتی است که به صورت موازی با وزارت نیرو در امور فروش برق بازار معاملاتی دارد. نقش آن در کاهش این انحصار چیست؟
بورس انرژی باید طبق تعریف آن، محل کشف قیمت برق باشد. اگر بورس به درستی عمل کند باید توانایی کشف این قیمت را داشته باشد. در حال حاضر در بورس انرژی ایران بیشتر خریداران برق شرکت‌های توزیع زیر نظر شرکت توانیر هستند. به این شرکت‌ها پول اندکی می‌دهند تا از تولیدکنندگان برق و از مسیر بورس، برق بخرند، چون میزان عرضه به‌ویژه در دوره کم‌باری و کاهش مصرف نسبت تقاضا بسیار بیشتر است، معاملات با قیمت واقعی و عادلانه صورت نمی‌گیرد.
یعنی وزارت نیرو و یا توانیر به دلیل تعارض منافع خود مانع ایجاد یک فضای رقابتی است؟
البته خیلی امور هم به وزارت نیرو تحمیل می‌شود. مثلا مجبور است برق مجانی به حوزه‌های مختلف بدهد. حوزه کشاورزی، مدارس، اماکن متبرکه و ... که اینها برای وزارت نیرو هزینه دارد. در نتیجه تداوم این عرضه‌های رایگان و فروش برق به مشترکان با قیمت‌های تکلیفی، وزارت نیرو در حال حاضر نزدیک به 40 هزار میلیارد تومان به تولیدکننده برق بدهکار است.
پس به چه دلیل وزارت نیرو لایحه تشکیل نهاد تنظیم‌گر را پس گرفت. این موضوع که به نفع وزارت نیرو بود و حداقل از این مراودات و بدهی‌های چند میلیاردی سالانه خلاصی می یافت! آیا از این اتفاق منافعی به دست می‌آورد؟
وزارت نیرو به دلیل منافع کوتاه‌مدت خود تصویب اساسنامه نهاد تنظیم‌گر را از مجلس پس گرفت، ولی چنین اقدامی در بلندمدت برای او منافعی ندارد و برای این وزارتخانه هم در واقع بهتر است که نهاد دیگری امورِ تنظیم‌گری را بر عهده بگیرد. ببینید ما در حوزه مخابرات یک نهاد تنظیم‌گر داریم. شما مشاهده می‌کنید چه رقابت و تنوع قیمتی در این حوزه وجود دارد، حال تصور کنید این نهاد در بخش مخابرات وجود نداشت؛ در این صورت مجبور بودیم هزینه گزافی برای یک دقیقه مکالمه پرداخت کنیم. در مخابرات و تلفن همراه همه سود و سهم می‌برند هم اپراتورها و هم ما که مصرف‌کننده هستیم.
چه انتظاراتی از تداوم و بازنگری نهاد تنظیم‌گر دارید و چه پیش بینی می کنید.
ما در سندیکای شرکت‌های تولیدکننده برق، اتاق بازرگانی و مجلس بر این موضوع تاکید داریم و پیگیر هستیم که وزارت نیرو بحث تنظیم‌گری را به نهادی مستقل بسپارد و چنان که گفته شد این به نفع وزارت نیرو هم هست. زیرا بسیاری از مسئولیت‌های آن کم می‌شود. از سوی دیگر هم تولیدکننده برق و هم مصرف‌کننده از شرایط راضی خواهند بود. به نظر می‌آید وزارت نیرو نهاد تنظیم‌گر را از مجلس پس گرفته است تا تغییراتی را در آن اعمال کند. امیدواریم این تغییرات به گونه‌ای نباشد که مجبور باشیم سال‌های آینده نیز دوباره به دنبال یافتن راه حل برای تشکیل این نهاد باشیم. به هر حال پی‌گیری‌های ما همچنان ادامه دارد تا این موضوع مهم و ضروری هر چه سریع‌تر عملیاتی شود.